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建立外部董事制度的直接目標是為了增強董事會內部的制衡機制，但受公司治理路徑依賴性的制約，不同國家針對不同類型企業(yè)要解決的問題不一樣，制度設計的側重點也不同。該制度起源于美國，以1940年的《投資公司法》為標志，目的是為了解決“內部人控制”，后逐步演變?yōu)橐元毝瓰橹�。我�?997年引入獨董制度，動因是避免非流通股股東侵害流通股股東的權益，重點強調獨董要保持與大股東的獨立性。

　　最主要的制衡應體現(xiàn)在董事會內部

　　新型國資監(jiān)管體制建立后，解決了國企出資人長期不到位的問題，各級國資監(jiān)管機構都將破解國有獨資公司的治理問題擺在首要位置。2004年國務院國資委率先建立外部董事制度，目的是規(guī)范董事會運作，變革“一把手”體制。北京、上海、江蘇等不少省市相繼建立外部董事制度，山東省2006年底向省管企業(yè)派出了首批外部董事，由國資委聘任并對其履職情況進行考核評價，薪酬由國資委確定，不與派駐企業(yè)經營效益掛鉤（以下“省管企業(yè)”、“省國資委”指山東省管企業(yè)、山東省國資委）。

　　1993年《公司法》實施以后，多數省管企業(yè)在首輪公司制改造中都通過“翻牌”方式建立了公司治理結構。受產權結構單一的制約，董事都是“內部人”，在傳統(tǒng)干部管理體制下董事長與其他董事之間事實上是正副職關系，往往是“家有千口，主事一人”，票決制難以落到實處，董事會“有其形而無其神”，規(guī)范運作無從談起。由于董事會缺位、越位、錯位現(xiàn)象普遍，導致整個公司治理結構運轉癱瘓，無法形成立體的“框架結構”，還是一個扁平化的“領導班子”。公司治理機構權責不清，省國資委行使股東會職權找不到著力點，經理層不能獨立履行職責，監(jiān)事會難以準確地監(jiān)督，領導人員混崗分工一體化運行，黨政聯(lián)席會仍是最主要的決策方式，“一把手”體制沒有實質性改變。

　　缺乏有效的制衡機制是一切公司治理問題的企業(yè)內部根源，而最主要的制衡應體現(xiàn)在董事會內部。董事會產生的動因是“管辦分離”，在企業(yè)界稱為“所有權與經營權分離”，理論界說是“信任托管”關系的產物。這些觀點是準確的，但忽略了一個要素——董事會是與產權多元化相伴而生的，是許多人出資辦學校、企業(yè)后共同信托的產物。如果說議會制體現(xiàn)了“人權”的民主，董事會制度則體現(xiàn)“產權”的民主。董事代表推選自己股東的利益，相互之間具有天然的制衡關系，這是董事會實行“票決制”的基礎，是實現(xiàn)民主、多數人決策的保證。國有獨資公司產權結構單一，董事會內部的制衡機制缺少來自產權的基礎，這是規(guī)范省管企業(yè)公司治理結構繞不開的難題和關鍵點。

　　外部董事制度是鑰匙

　　建立外部董事制度，是在產權結構單一的前提下解決省管企業(yè)董事會內部制衡機制的有效途徑，是規(guī)范公司治理結構這項系統(tǒng)工程中最重要的一把鑰匙，對于國資監(jiān)管體系建設具有重要意義。

　　首先，外部董事制度為規(guī)范董事會運作植入了內在動力。已派出外部董事的省管企業(yè)反映，外部董事對董事會的運作要求比較嚴格，規(guī)章制度不健全或落不到實處他們不答應，董事會會議議題論證不充分他們不同意上會，“事情再急也不能亂了程序”，董事會比以前“難開了”，運作的規(guī)范性有了質的改善，凡重大問題都能提交董事會研究。有些曾擔任省管企業(yè)副職的外部董事說：“原企業(yè)的所有決策都是黨政聯(lián)席會一攬子研究，議題一般都是匆匆而過，大家基本上不發(fā)表不同意見；有意見的也不愿講，因為一把手負總責。做外部董事后，企業(yè)不可能讓我們參加黨政聯(lián)席會，參加董事會發(fā)表意見也不再看別人的臉色，有啥說啥。這不是人變了，而是體制機制變了”。還有不少人反映，派出外部董事后從制度上防止了企業(yè)重大決策一個人說了算，不再像原來是依靠主要負責人的素質。

　　其次，外部董事制度能夠提高決策質量。從省管企業(yè)的實踐看，外部董事對董事會決策至少起到了三個作用：一是外部董事比較超脫，以在董事會上行使表決權為主要職責，能夠客觀、獨立地根據個人判斷發(fā)表意見，保證了董事會真正實現(xiàn)民主、科學決策；二是外部董事受所任職企業(yè)傳統(tǒng)觀念和慣性思維影響較小，能夠跳出來進行決策，董事在專業(yè)特長和能力閱歷上能夠實現(xiàn)優(yōu)勢互補，有利于增加董事會進行商業(yè)判斷時的整體經驗厚度；三是能夠產生“鯰魚效應”，帶動內部董事增強責任意識，充分發(fā)表意見，謹慎行使表決權。

　　第三，外部董事制度能夠促進公司治理結構規(guī)范運轉。外部董事到位，尤其是超過半數以后，為董事會與經理層、黨委會的有效分離奠定了組織基礎，能夠保證公司治理機構在人員配置上的相對獨立。董事會運作規(guī)范、履職能力不斷提高，有利于規(guī)范出資人與董事會的信任托管關系，為省國資委依法規(guī)范履行出資人職責創(chuàng)造了條件；董事逐步從執(zhí)行性事務中退出來，是決策與執(zhí)行分開的前提，有利于理順董事會與總經理的委托代理關系；經理層獨立承擔日常經營管理職責，有利于更好地發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督檢查作用；依法對重大事項統(tǒng)一行使決策權，為黨委會找準定位提供了環(huán)境，有利于發(fā)揮黨組織的政治核心作用。

　　第四，外部董事制度能夠促進國資監(jiān)管體系建設。外部董事占董事會多數以后，對于董事會能夠規(guī)范運作、相關制度和機制建設到位的企業(yè)，省國資委將把高管的選聘權、考核權和分配權歸還董事會，為建立出資人、董事會和總經理三者之間的責任傳遞鏈條提供保證，有利于實現(xiàn)國有資產保值增值責任的層層分解。領導人員分層分類管理體制的逐步規(guī)范，也為建立分層分類考核評價體系創(chuàng)造了條件，省國資委考核評價董事會體現(xiàn)了國有資產保值增值的共同要求；董事會考核評價經理層體現(xiàn)本企業(yè)生產經營的個性化要求、高管個體的崗位職責，能夠提高考核評價的針對性和科學性。實現(xiàn)個性化考核評價是進一步健全完善激勵約束機制的基礎，有利于更好地激發(fā)企業(yè)領導干事創(chuàng)業(yè)的激情。

　　建立外部董事制度是為了增強董事會內部的制衡，但制衡是手段而不是目的，更不能將制衡等同于制約，這一制度與發(fā)揮企業(yè)家作用、鼓勵董事長干事創(chuàng)業(yè)不矛盾。在產權多元化的企業(yè)，盡管董事長表決時與其他董事享有同等權利，但他是大股東或首席代表，來自股東會的支持力度要大于其他董事。我們要變革“一把手”體制，但不否定董事長在企業(yè)的核心作用，在制度設計時要充分考慮這點。外部董事的工作特點，決定了他們不會干預企業(yè)生產經營活動，多數情況下不是給企業(yè)“出主意”，而是對企業(yè)的“主意”進行判斷。企業(yè)家的作用首先應該體現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，而國企在計劃體制下不需要發(fā)展戰(zhàn)略，直到現(xiàn)在對戰(zhàn)略規(guī)劃的重視程度仍然不夠。強調企業(yè)的決策與執(zhí)行分開，就是為了把董事長從瑣碎的生產經營性事務中解放出來，轉變長期形成的思維方式和工作習慣，集中精力謀劃企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，抓好企業(yè)改革發(fā)展的大事。